特别国债概述

国债是由国家为筹集财政资金而发行的一种政府债券，是中央政府向投资者出具的、承诺在一定时期支付利息和到期偿还本金的债权债务凭证。与其他类型债券相比较，国债的发行主体是国家，具有极高的信用度。

特别国债是为特定政策或项目发行的，不影响赤字规模和赤字率，但仍需列入国债余额限额。

超长期国债期限超过10年，可缓解中短期偿债压力，用于支持国家重大战略和重点领域的建设。发行超长期国债可优化政府债务结构、降低债务风险，发挥稳定器作用。

从2024年开始，我国计划连续几年发行超长期特别国债，以支持国家重大建设。

（二）发行背景

为应对特殊时期的各种挑战和风险，我国政府曾发行了一系列国债，其中包括长期建设国债（1998—2008年）和特别国债（1998年、2007年、2020年）。这些国债的发行，对于保持经济社会的稳定向好发展产生了积极的影响。

1、长期建设国债

从1998年至2008年，我国发行了总规模达1.13万亿元的长期建设国债，主要用于投资建设领域。其中，8550亿元计入中央财政赤字，2450亿元由中央代地方发行再转贷给地方政府逐年归还。这些资金成为地方预算外资金，有力的支持了基建投资和稳增长。国债资金的投入建设项目能撬动信贷和其他社会资本，产生投资乘数效应。1998年至2002年发行的6600亿元长期建设国债带动了3.28万亿元的投资规模，支撑GDP回升至8%以上。

2、特别国债

我国在1998年、2007年和2020年分别发行了三次特别国债。这些特别国债的用途较为广泛，包括补充银行资本金、购买外汇以缓解流动性过剩、抗疫支出以及公共基础设施建设等，每次发行都具有专款专用的特点。

1998年，财政部为解决银行资本金不足，向四大国有银行定向发行了2700亿元特别国债。央行同时将存款准备金率由13%降至8%，释放了约2400亿元资金，加上四大行的300亿元超储，用于认购特别国债。

2007年，我国外汇储备快速增加，导致基础货币大量投放，通胀压力上升。为提升外汇资产收益，适度对冲流动性过快增长，财政部发行了1.55万亿元特别国债，为国家外汇投资公司筹集资本金。

2020年新冠疫情爆发，中央财政发行1万亿元抗疫特别国债以应对冲击。其中7000亿元用于公共卫生等基础设施建设，3000亿元用于保就业、民生和市场主体。

表1-1 我国特别国债几次发行情况

3、2024年超长期特别国债

为有效应对强国建设、民族复兴进程中的重大资金挑战，2024年《政府工作报告》明确指出，将启动连续数年的超长期特别国债发行计划，总额为1万亿元，专门用于推进国家重大战略和关键领域的安全能力建设。此举与1998年的特别国债和长期建设国债在策略上有一定的相似性。

此次发行的背景，主要基于以下几点考量：首先，当前经济环境下，有效需求不足、产能过剩、社会预期偏弱等问题较为突出，国内大循环存在堵点，外部环境的复杂性、严峻性与不确定性上升，需要加强宏观逆周期调控和跨周期调节，以保持经济稳定增长。其次，财政部提出积极财政政策需适度加力，但地方政府面临债务压力，而中央财政有杠杆空间，因此选择发行超长期特别国债作为财政策略的一部分。此外，我国正处于经济新旧动能转换的关键阶段，以及国际环境的深刻变化，发行超长期特别国债不仅有助于推动新动能发展，还是对国家重大战略部署的积极回应和部署。

4、政策支持

根据2023年底的中央经济工作会议精神，2024年的财政政策将在适度加力的同时，注重提质增效，主要体现在以下三方面：

第一，扩大财政支出规模，一般预算规模比去年增加1.1万亿元，赤字率提高至3.0%，赤字规模达到4.06万亿元，比去年年初预算增加1800亿元。中央预算内投资将增加至7000亿元，比上年增加200亿元。

第二，计划连续发行超长期特别国债，今年先行发行1万亿元。同时，新增3.9万亿元地方政府专项债务限额。

第三，继续实施结构性减税降费政策，并执行相关财政补助政策。中央对地方转移支付将增加至102037亿元，同口径增长4.1%。

在财政管理方面，中央强调优化政策协同，提升财政政策的质效。要求加强预算绩效管理，提高财政资金使用效益。同时，统筹运用各种政策工具，以推动政策协同共振。

从政策融合的角度看，超长期特别国债的发行将与城市更新、高标准农田改造、大规模设备更新和消费品以旧换新等重点工作紧密结合。中央财政专项资金将支持这些领域，并鼓励地方出台相关法规，完善政策体系。

（三）发展现状

我国先前发行的特别国债多因财政需求迫切而增发，呈现出“应急”特性。例如，1998年发行的2700亿元特别国债旨在补充银行资本金，应对亚洲金融危机。2020年增发的万亿元特别国债则是为了缓解新冠疫情对经济的冲击，保障民生和基层的稳定运行。

与之前的模式不同，中央提出将连续几年发行超长期特别国债，更侧重于“常态化”。此举为积极财政政策定基调，提振市场信心，优化中央与地方的债务结构，减轻地方支出压力。常态化发行将为重大项目提供稳定且持续的资金支持，缓解资金到位压力，避免开工率低、项目延期等问题。

增加发行频次、建立常态化发行机制，以年为单位评估项目资金需求，能有效避免资金浪费。同时，这也表明未来几年我国将持续通过扩大财政支出扩大内需，释放积极财政政策信号，改善有效需求不足、社会预期偏弱的局面，为经济增长提供支撑，提振经济发展信心。

（一）特别国债投向范围

此次特别国债投向按照问题导向、精准突破、系统集成、协同高效的原则，聚焦强国建设和民族复兴进程中的大事难事。重点支持科技创新、城乡融合发展、区域协调发展、粮食能源安全、人口高质量发展等潜在建设需求巨大、投入周期长，现有资金渠道难以充分满足要求，亟需加大支持力度的领域建设。

（二）申报要求及时间

1、申报要求

特别国债要求项目能够尽快开工，形成实物工作量，所以，提前谋划合适的项目，争取资金并尽快可开工，十分重要。根据发行特别国债的意义和要达到的目的，项目申报应注意以下要点：

• 项目应列入有关规划，原则上应为“十四五”规划、国务院及国务院有关部门批复的重点专项规划和区域规划或省级规划和相关实施方案中的重点项目。

• 新开工项目要求前期研究论证充分，具备一定的前期工作基础，原则上能够在2024年底前开工建设。

• 在建项目的开工时间应在2021年1月1日之后，能在2024年形成较大实物工作量。已完工或投资完成额超80%的项目不得报送。

• 严格落实各渠道建设资金，确保项目资金拼盘完整闭合。

• 项目原则上为单体项目，确实难以明确到具体项目的，可以打捆报送。

2、申报时间

国债工作由国家发改委牵头，3月底下发申报通知，4月底前各省要将项目上报，预计6月正式确定项目清单并下达投资计划。

根据以往国债发行经验，发行批准至落地用时近两个月，采用资金直达机制、中央还本付息，以缓解地方财政收支和债务压力，且依据各地项目上报情况进行分配。

（三）申报流程

进入申报期后，项目单位根据申报通知要求，准备符合申报条件的项目同时从线上（国家重大建设项目库）和线下（项目单行材料）两条线进行申报；由发改部门会同行业主管部门对照专项管理办法和申报通知要求逐级审核、逐级上报。

线上：拟申报中央预算内投资项目基本信息，由项目申报单位经互联网端口录入国家重大建设项目库，并推送至属地发改部门；由属地发改部门会同行业主管部门进行筛选审核，并将最终通过审核的项目纳入国家三年滚动计划库，逐级推送。

线下：项目业主单位准备项目申报材料，包括资金申请报告、项目审批（核准、备案）文件、真实性说明、资金承诺函等单行材料，同步报送至属地发改部门。

最终由省级发展改革部门汇总上报国家发展改革委进行项目审核，确定支持项目清单。

（四）申报文件及内容

1、申报文件

根据以往经验，报告应包含以下内容：

• 项目单位基本情况：包括全国投资项目在线审批监管平台生成的项目代码、建设必要性及可行性、建设内容、总投资及资金来源、建设条件落实情况、项目建成后的经济社会环境效益等。

• 项目列入政府投资项目库和三年滚动投资计划：通过在线平台，完成审批情况。

• 申请投资支持的主要理由和政策依据。

• 项目建设方案：包括项目建设的必要性、选址、建设规模、建设内容、工艺方案、产品方案、设备方案、工程方案等。项目投资估算：包括主要工程量表、主要设备表、投资估算表等。

• 项目融资方案：包括项目的融资主体、资金来源渠道和方式等。

• 具体管理办法要求提供的其他内容。

• 相关附件：包括项目城乡规划、用地审批、节能审查、环评等前期手续复印件以及资金到位情况。

2、审核要点

项目汇总申报单位应当依托在线平台（国家重大建设项目库），对申请专项投资的项目开展审核，并对审查结果和申报材料的真实性、合规性负责。审核后将符合条件的项目，推送至年度投资计划申报区，上报专项年度投资计划申请报告、绩效目标表并附项目资金申请报告。审核要点包括：

• 项目是否纳入国家重大建设项目库和三年滚动投资计划；

• 项目是否符合支持范围；

• 项目是否具有项目代码，通过在线平台核验项目代码真实性以及申报材料与在线平台上的项目信息是否一致；

• 项目是否重复申报；

• 项目单位是否被列入严重失信主体名单；

• 申报投资是否符合支持标准；

• 项目是否完成审批、核准或备案程序；

• 原则上支持计划新开工、续建项目，不得用于已完工项目，计划新开工项目前期工作条件是否成熟、具备开工条件。在建项目各项建设手续是否完备，是否投资计划一经下达即可开工建设；

• 地方建设资金是否落实；

• 日常监管直接责任单位及监管责任人填报是否规范等。

（五）申报额度及发行

国家发展改革委在综合考虑相关政策措施和具体项目申报情况的基础上，确定各地区的年度特别国债投资计划额度。一旦特别国债投资计划得到批准，地方发改及有关部门将根据国家的投资计划进行转发或分解，以制定项目年度投资计划。

据了解，2024年将安排万亿超长期特别国债资金，中央和地方可能会各使用5000亿。

表2-2 特别国债发行方式

（六）申报使用及资金管理

在资金使用方面，与先前发行的特别国债相比，在资金的使用目标、使用主体以及具体用途方面有所调整。

表2-3 特别国债使用情况表

为了提升申报成功率并确保项目顺利落地，针对当前超长期特别国债发行状况，建议从以下方面加强准备工作：

（一）完善项目清单

结合特别国债投向领域和当地十四五规划等文件，筛选出符合条件的项目。既要考虑2024年实施项目，也要编制中长期申报项目清单，形成有序梯度。

（二）推进前期工作

特别国债申报项目的前期工作需达到一定深度。建议计划申报且预计在2024年开工的项目，切实推进前期工作，如可行性研究报告编制、项目立项等。

（三）解决资金需求

虽然2024年特别国债发行规模庞大，但最终成功申报的资金可能无法满足所有项目需求。地方政府在申请国债的同时，应探索其他筹资方式，如“国债+中央预算内资金”等，以填补资金缺口。部分项目也可尝试引入市场化资金。

特别国债是积极财政政策的重要组成部分，有助于促进经济增长、稳定投资等。在当前背景下，特别国债资金对地方政府稳定投资具有重要意义。因此，应充分利用并发挥特别国债资金的杠杆作用。