2024年《政府工作报告》提出，为更好地推进我国强国建设及民族复兴进程，将于今年开始连续发行超长期特别国债。此前，超长期特别国债作为不纳入财政赤字核算的政策工具，多用于补充财政收入。充分发挥其时限长、灵活性强等特点，这与我国当前正在积极推进的多项国家级重点项目的资金需求十分切合。这些项目普遍具有项目年限长、资金需求大等特点，从而可能对当前财政系统造成一定压力。超长期特别国债的发行，搭配抵押补充贷款（PSL）、地方政府专项债等政策工具，有助于缓解央地财政压力，提高财政收支灵活性，为我国现代化事业提供坚实的资金保障。

超长期特别国债主要特点可以归纳为两个：债券发行期限不短于10年，即“超长期”；用途不同于普通国债，主要用于国家重大战略实施等特殊用途，即“特别”。

（一）超长期

本轮超长期特别国债期限不短于10年，具有较长的时间跨度。我国的超长期国债首次发行于2001年，期限为15年期与20年期；2009年，我国首次发行期限为50年期的超长期国债；自2016年以来，超长期国债的发行规模明显增加，且以30年期和50年期为主。时间上的大跨度，使得超长期国债具有优化国债期限结构、持续有效推动长期大型项目建设、有力支持民生及经济等作用。本轮超长期特别国债，期限基本覆盖了当前正在大力推进的几大长期重点国家级项目，例如“三大工程”与“东数西算”等，发行期限上的匹配，为国家级重点项目建设提供了有力财政支持。此外，超长期国债的持续发行有助于优化我国存量债券的期限和品种结构，为债券与其他财政工具的搭配使用提供灵活补充。

（二）特别

本轮超长期国债属于“特别国债”范畴，筹集资金主要用于特殊用途，这也是我国第四次发行此类债券。2024年《政府工作报告》中提及1万亿元特别国债将是本轮特别国债发行的“先头部队”，预计今后几年将会持续发行。本轮发行与此前历次发行在管理与功能上具有共同点：纳入政府性基金预算管理，不纳入财政赤字，筹集资金主要用于支持国家重点项目建设，非补充一般性财政收入。值得注意的是，首批发行规模即几乎达到了2007年为设立中投公司而发行特别国债规模（1.55万亿元）的三分之二，可以预见本轮总体筹资规模较大，表明我国使用超长期特别国债与其他财政工具形成组合拳，积极创新政策工具，持续推进强国建设、民族复兴的坚定决心。

（三）几轮特别国债发行的比较分析

我国于1998年发行超长期特别国债，期限为30年，规模为2700亿元。这是我国首次发行大规模、长期限的特别国债。从功能上看，这次发行对化解金融系统性风险、促进金融业改革，推动我国金融系统与国际接轨等方面产生了重要作用。

第二次发行是在2007年7月至12月，分8期累计发行1.55万亿元特别国债，期限有10年和15年两种。其中，1.35万亿元为定向发行，2000亿元为公开发行；筹集资金主要用于成立中投公司。此次发行的部分超长期特别国债于2017年进行了续发。

第三次是2020年的抗疫特别国债，采用市场化方式面向记账式国债承销团成员公开招标发行，以10年期为主，适当搭配5年期、7年期，累计发行1万亿元。筹集资金全部转给地方政府，用于公共卫生基础设施建设和抗疫相关支出，期限相对较短。此外，抗疫特别国债的发行节奏相对较快，从当年3月末中共中央政治局会议首次提出发行特别国债，至7月末完成发行，总发行周期不到4个月，这为特殊时期向地方提供抗疫资金、保障抗疫工作高效开展打下了坚实资金基础。

除上述三轮超长期特别国债的发行（见表１），我国曾多次发行多种不同用途的特殊国债，例如1989年至1991年的特种国债、1998年至2007年的长期建设国债等。

本轮超长期特别国债发行充分借鉴了此前的发行及管理经验，具有如下特点：

第一，在发行背景上，本轮超长期特别国债更接近于1998年至2007年的长期建设国债，主要是为多项国家级重点建设项目筹集资金。考虑到当前国际政治经济形势纷繁复杂、国内高质量发展稳步推进等宏观背景，本轮超长期特别国债发行将发挥重要支持作用。

第二，从发行效率看，本轮超长期特别国债与2020年抗疫特别国债及2023年末的增发国债具有相似性。从2023年末开始，就有关于发行特别国债的讨论，至2024年《政府工作报告》明确提出，时间不足4个月。2020年的抗疫特别国债从提出到完成发行历时不足4个月， 2023年的续发特别国债则进一步压缩至两个月。预计本轮首批1万亿元超长期特别国债将于今年上半年完成发行。

本轮超长期特别国债的资金投放领域将重点聚焦科技创新、化解房地产风险，以及粮食、能源、产业链安全等，基本覆盖了高质量发展和强国建设中的重点与核心领域。

（一）激励科技创新

2024年《政府工作报告》提出，中央财政将支持深入实施科教兴国战略。当前国际政治经济竞合复杂，中国式现代化正面临前所未有的挑战，高质量发展离不开科技创新，而推动科技创新需要稳定、充沛的资金支持。同时，科技创新领域不乏项目抓手，其中最为重要的便是“东数西算”工程。自2022年2月启动建设以来，“东数西算”工程在各地迅速推进，到2022年9月，计划中的8个国家级算力枢纽节点建设方案全部进入深化实施阶段，项目总投资额超过4000亿元。“东数西算”工程的项目时限之长、所需资金之庞大，使其成为超长期特别国债投向科技创新领域、推动实施科教兴国战略的关键。

除了传统意义上的科技创新领域，新质生产力这一概念引人关注。今年前两个月，制造业投资增速快于整体投资，同比增长9.4%，其中装备制造业和高技术制造业投资增长最为显著，同比增长分别为14.3%和10%。这些数据表明，制造业转型升级步伐正在不断加快，制造业正向高科技、高效能、高质量稳步转型，这同样离不开政策引导与资金支持。

（二）化解房地产风险

自2023年以来，积极稳妥化解房地产风险，满足不同类型房地产企业的融资需求，促进形成房地产市场健康发展新生态，逐渐成为国家发展的重要议题之一，而被定位为房地产发展新模式重要组成部分的“三大工程”（ 保障性住房工程、城中村改造项目、“平急两用”公共基础设施建设项目）成为了重要发力点。“三大工程”的核心逻辑在于，通过保障性住房工程为中低收入阶层提供可负担的住房解决方案，通过城中村改造项目引导、释放城镇内需，通过“平急两用”公共基础设施建设项目提高我国应对大规模卫生事件、环境事件等的抗灾能力。

化解房地产风险也是缓解地方财政压力的重要环节。随着房地产市场供需局面的转变，曾经的“土地财政”模式不可为继，地方财政需要新的收入补充渠道。从这一角度出发，推动实施“三大工程”、打造新的房地产市场生态，有助于拓展地方财政收入来源。基于此，超长期特别国债可以以此为切入点，搭配PSL、中央预算内投资及各类地方政府债，探索形成政策组合拳，缓解地方财政支出压力。

（三）保障粮食、能源、产业链安全

近年来国际政治局势日趋复杂，全球化浪潮正在经受前所未有的挑战。在此背景下，保障我国民生、经济安全成为重要任务，尤其是粮食安全、能源安全与产业链安全。中美贸易摩擦、芯片制裁等事件进一步佐证了我国坚持自主发展的必要性，而这些投入大、周期长、非营利属性强的产业天然需要财政资金支持。因此，超长期特别国债成为筹集资金保障相关产业安全的重要手段。

（一）短期执行情况分析

与以往不同，本轮超长期特别国债或将对地方财政形成明显支持。一方面，围绕土地出让金收入形成的“土地财政”模式不可为继，地方财政急需新的收入来源，预计本轮超长期特别国债有望与长期限地方债、中央预算内投资、地方政府转型债券等形成合力，有效缓解当前地方政府财政收入压力。另一方面，2020年以来，地方政府的财政支出压力居高不下；2021年先后开展的国家级重点工程也对地方政府财政支出形成一定压力。超长期特别国债作为中央发行、专为特殊用途筹集资金的政策工具，有利于明确支出责任，带动地方政府建设积极性，提高央地各类财政资金的使用效率。

综上，本轮超长期特别国债需求强烈，提高发行程序执行效率、迅速实现落地是中央与地方财政的共同要求。结合以往类似属性的特别国债的发行实践来看，本轮超长期特别国债或将在较短时间内落地，预计不晚于今年6月。

（二）长期发展情况展望

今年《政府工作报告》提出，将从2024年起连续几年发行超长期特别国债，这或许表明超长期特别国债这一政策工具正从“应急性”向常态化转变。一方面，常态化发行的超长期特别国债有利于发挥其自身时限长、灵活性高的特点，与我国建设中的多个长期重点项目适配度更高；另一方面，我国的超长期特别国债的比例在国债结构当中仍属低位，常态化发行超长期特别国债能够有效优化我国国债结构，释放财政收支潜力，进而提高财政资金使用效率。

此外，在今年3月21日的国新办新闻发布会上，国家发展改革委提出，将进一步推动出台超长期特别国债的配套措施，包括但不限于中央预算内投资及地方政府专项债券，再加上上年末增发的1万亿元特别国债及PSL等，配合一系列民间投资的鼓励措施，本轮超长期特别国债的资金使用效率有望进一步提高，进而更好发挥我国财政体系的制度优越性。

结合往期超长期特别国债的使用效果来看，本轮发行将为未来一段时间内的财政政策奠定积极的基调。

（三）潜在风险分析

超长期特别国债作为国债并不计入财政赤字，有利于保障财政在不突破3%赤字率的情况下持续运行，提高灵活性，但常态化发行需要稳健的资金管理，以预防广义财政赤字率的无序扩大。2015年以来，我国广义财政赤字率稳步提升；2021年以后基本维持在6%上下（见表２）。常态化大规模发行超长期特别国债有可能打破这一数字，2020年抗疫特别国债发行当年的广义财政赤字率为8.4%。广义财政赤字无序扩张会造成财政系统对国债的过度依赖，典型案例如20世纪70年代的日本。日本自1977年遭美国施压以来，愈发依赖特别赤字国债（此国债原本的作用在于补充建设国债发行不足产生的资金缺口），基本年年都安排发行。特别赤字国债的余额常年保持在日本一般财政支出的30%上下，已经客观上形成“财政不足，国债来补”的政策惯性。

我国在超长期特别国债将转入常态化发行的当下，必须严格控制支出规模，关注广义财政赤字率，防范相关系统性风险。

本轮超长期特别国债发行逐步转为常态化，标志着我国对超长期特别国债这一政策工具的认识发生重大变化，进一步重视其为长期、重大项目筹资的属性，这是我国宏观政策工具使用上的进步。然而在常态化发行之外，仍需关注广义财政赤字率，严格控制财政支出规模，防范此类政策工具滥用导致的政府广义赤字无序扩大。与此同时，还应适时推出一系列配套政策，提高超长期特别国债资金使用效率，缓解财政压力，激励地方投资动力，充分发挥超长期特别国债的优势。